Novi Zakon o slobodnom pristupu informacijama donosi više obaveza za institucije ali i ćutanje uprave dok tajnost podataka i ograničena ovlašćenja Agencije i dalje otežavaju pristup informacijama od javnog interesa.
Iako je novim Zakonom o slobodnom pristupu informacijama predviđeno da više podataka građanima bude dostupno bez zahtjeva i žalbi, nijesu uklonjeni svi mehanizmi kojima državne institucije u praksi ograničavaju i odlažu pristup informacijama.
Analiza BIRN-a pokazuje da je novi zakon unaprijedio pristup podacima o javnoj potrošnji, ali je institucijama i dalje omogućeno da skrivaju informacije pozivanjem na tajnost podataka. Istovremeno, građani, nevladine organizacije i mediji moraće sami da plate sudske troškove u sporovima zbog ćutanja javne uprave čak i kada institucija prekrši zakon.
Slobodan pristup informacijama (SPI) je mehanizam koji građanima omogućava da od državnih institucija traže dokumenta i podatke o njihovom radu, kako bi se omogućila kontrola donošenja odluka i trošenja javnog novca.
Iako je pravo na pristup informacijama zakonski garantovano, njegova primjena u Crnoj Gori godinama je opterećena ćutanjem administracije, odbijanjem zahtjeva i dugim žalbenim postupcima.
Novinarka Centra za istraživačko novinarstvo (CIN-CG) Maja Boričić tvrdi da su kod zahtjeva za slobodan pristup informacijama najčešći problemi ćutanje institucija, pozivanje na tajnost podataka i nepotpuni odgovori.
„Nerijetko do informacije dođemo tek nakon žalbi i urgencija. Ali kada na neku informaciju čekate godinu ili duže, ona često više nema istu vrijednost. Umjesto da bude jednostavan način kontrole rada vlasti, slobodan pristup informacijama često postaje dug administrativni postupak u kojem novinar mora da dokazuje da javnost ima pravo da zna kako institucije rade i troše javni novac“, kazala je Boričić BIRN-u.
Od prvog Zakona o slobodnom pristupu informacijama koji je usvojen 2005. godine, Vlada Crne Gore je u tri navrata mijenjala taj zakonski akt. Izmjene zakona iz 2017. godine naišle su na negodovanje stručne javnosti zbog slabljenja pristupa informacijama, uvođenjem mogućnosti pozivanja na poslovnu i poresku tajnu i produženjem trajanja postupaka.
U izvještaju o napretku za 2025. Evropska komisija (EK) je upozorila na ozbiljne probleme u praktičnoj primjeni prava na pristup informacijama i nedovoljne ljudske, finansijske i institucionalne kapacitete Agencije za zaštitu ličnih podataka i slobodan pristup informacijama (AZLP).
BIRN Crna Gora je tokom 2025. godine podnio 474 zahtjeva za slobodan pristup informacijama, od čega je 294 u potpunosti usvojena, 39 djelimično, dok su 82 zahtjeva odbijena. BIRN je podnio 115 žalbi Agenciji za zaštitu ličnih podataka i slobodan pristup informacijama, od kojih 102 nije riješeno tokom prošle godine. Kašnjenja u odlučivanju o žalbama povezuju se sa hroničnim nedostatkom zaposlenih u Agenciji i nedovoljnom digitalizacijom, zbog čega se veliki dio predmeta i dalje obrađuje ručno.
Odgovorni službenici i baze podataka
Zahtjev za slobodan pristup informacijama se u Crnoj Gori može podnijeti elektronski, poštom ili neposredno, uz precizno navođenje informacije koja se traži i na koji način podnosilac želi da joj pristupi. Ukoliko institucija odbije zahtjev, omogući samo djelimičan pristup ili ne odgovori u zakonskom roku, podnosilac može podnijeti žalbu AZLP-u, koja mora odgovoriti u roku od 30 dana. Ako se podnosiocu zahtjeva ni nakon žalbe ne omogući pristup informacijama, može se pokrenuti upravni spor pred Upravnim sudom.
Novim zakonom koji se primjenjuje od prošlog jula uspostavljen je proaktivni pristup informacijama koje se odnose na akte o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji, spiskove javnih funkcionera i rukovodilaca i njihove zarade, kao i na postupke javnih nabavki.
Advokat Veselin Radulović tvrdi da će proaktivni pristup biti korisan za NVO i istraživačke novinare, jer će im podaci o javnim nabavkama i zaradama biti dostupni bez dugotrajnih upravnih postupaka, žalbi i sudskih sporova.
„Time se stvaraju bolji uslovi za pravovremeno informisanje javnosti o pitanjima od javnog interesa i jača preventivna funkcija transparentnosti kao jednog od najvažnijih mehanizama borbe protiv korupcije. Osim toga, sama činjenica da će određeni podaci biti javno dostupni može djelovati odvraćajuće na potencijalne zloupotrebe, jer povećava vjerovatnoću da će nezakonito ili nesvrsishodno postupanje biti otkriveno i izloženo javnoj kontroli. Međutim, stvarni dometi ovih unapređenja zavisiće prvenstveno od njihove dosljedne primjene u praksi“, kazao je Radulović.
Kako bi se olakšao pristup informacijama o radu državnih institucija Ministarstvo javne uprave je u 2024. obnovilo Portal otvorenih podataka i pozvalo sve državne institucije da proaktivno objavljuju setove podataka na portalu. Međutim, BIRN je utvrdio da državne institucije ignorišu Portal ili objavljuju jako mali broj dokumenata.
Novim zakonom uvedena je obaveza državnim institucijama da imenuju službenika za pristup informacijama i njegovog zamjenika kao i njihove nadležnosti i odgovornost. Prethodni zakon u državnim institucijama nije jasno definisao nadležnosti za SPI zahtjeve zbog čega se u praksi kasnilo sa obradom ili su ostajali neriješeni zbog odsustva odgovornih ili kadrovskih promjena.
Maja Boričić smatra da treba utvrditi odgovornost službenika koji izbjegavaju obaveze u vezi sa slobodnim pristupom informacijama.
„Odgovornost bi trebalo da snose konkretna službena lica i rukovodioci organa, a ne same institucije. U suprotnom, kazne će se plaćati iz budžeta, odnosno novcem građana. Trebalo bi voditi i javnu evidenciju o tome koji organi najčešće ćute, kasne, donose nezakonita rješenja ili ne izvršavaju odluke po žalbama. Kada se kršenje zakona ponavlja, mora postojati i konkretna odgovornost“, tvrdi Boričić.
Ping-pong između institucija
Novi zakon nije dao ovlašćenja Savjetu Agencije da sam odluči o pristupu informaciji, već se kao i ranije nakon mišljenja Savjeta predmet ponovo vraća državnom organu od koga se traži slobodan pristup informaciji. Radulović smatra da treba omogućiti Agenciji da, kada utvrdi da je žalba osnovana, sama odluči o pristupu informaciji.
„Zadržavanje modela vraćanja predmeta prvostepenom organu može dovesti do njegovog višestrukog kruženja između prvostepenog i drugostepenog organa, odnosno održavanja tzv. ping-pong efekta. U praksi to znači da organ vlasti, nakon što mu predmet bude vraćen, može ponovo donijeti odluku sa sličnim nedostacima, što otvara prostor za novu žalbu i novo odlučivanje“, upozorio je Radulović.
Praksa je pokazala da dugotrajni procesi za pristup informacijama utiču na kvalitet objavljene informacije u slučajevima javnih nabavki, zapošljavanja, trošenja budžetskih sredstava ili postupaka u vezi sa mogućim koruptivnim radnjama.
Tako je tokom izrade izvještaja o monitoringu potrošnje državnih preduzeća Institut za ljekove odbio da BIRN-u dostavi tražene podatke o zapošljavanju i potrošnji, pozivajući se na nedostatak kapaciteta i godišnje odmore. Državno preduzeće Monteput odbilo je da dostavi dokumentaciju o poslovanju, navodeći da nemaju tehničke kapacitete da dopreme materijal iz zgrade na Sozini.
„Vrijednost informacije često zavisi od njene blagovremenosti, pa višemjesečno ili višegodišnje odlaganje njenog objavljivanja može u potpunosti obesmisliti svrhu prava na pristup informacijama“, tvrdi Radulović.
Zloupotreba tajnosti podataka
Praksa u primjeni Zakona o slobodnom pristupu informacijama pokazala je da državne institucije često koriste poresku i poslovnu tajnu kao razlog za uskraćivanje informacija o javnim nabavkama, koncesijama, državnoj pomoći i infrastrukturnim projektima.
Novim Zakonom je zadržano rješenje u kojem se protiv odbijanja pristupa informacijama označenim stepenom tajnosti ne može izjaviti žalba Agenciji, već samo pokrenuti upravni spor. Zakon ne omogućava Agenciji da preispituje osnovanost oznake tajnosti.
Boričić upozorava da institucije često zloupotrebljavaju zakonska ograničenja kako bi spriječile novinare da dođu do informacija.
„Pozivaju se na poslovnu tajnu, zaštitu podataka ili tajnost postupka bez ozbiljnog obrazloženja kakva bi konkretna šteta nastala objavljivanjem podatka i zašto je ta šteta važnija od interesa javnosti da zna. Umjesto toga, dobije se opšta formulacija da je nešto tajno ili zaštićeno, bez stvarnog odmjeravanja javnog interesa. Zakonski izuzeci se tako često koriste kao pravilo“, kazala je Boričić.
„Odugovlačenje je takođe jedan od efikasnih načina da se informacija faktički uskrati. Institucija ponekad formalno i dostavi podatak, ali tek kada je tema već izgubila aktuelnost“, dodala je ona.
Novim zakonom se uvodi tzv. test štetnosti prema kojem u slučaju odbijanja zahtjeva državna institucija mora da obrazloži na koji način bi pristup podacima mogao ugroziti tajnost podataka. U tom slučaju institucija mora navestii rok trajanja ograničenja pristupa.
Novim zakonom izmjenjena su pravila za plaćanje troškova upravnog spora u slučaju ćutanja uprave, zbog čega svaka stranka snosi svoje troškove postupka pred Upravnim sudom, bez obzira na ishod spora. To znači da će podnosioci zahtjeva snositi troškove sudskog postupka čak i kada sud dokaže da je institucija nezakonito uskraćivala tražene informacije.
Iz Vlade su naveli da se novim pravilima sprečavaju zloupotrebe prava na pristup informacijama, podsjećajući na zloupotrebu upravnih sporova radi nadoknade sudskih troškova iz državnog budžeta. Istraživanje BIRN-a iz 2024. je pokazalo da je preko pola miliona eura isplaćeno iz državnog trezora po osnovu tužbi građana i nevladinih organizacija zbog ćutanja uprave.
„Novo zakonsko rješenje ne otklanja uzrok problema, već njegove posljedice prebacuje na podnosioce zahtjeva. Dosadašnja praksa pokazuje da je veliki broj sporova zbog ćutanja uprave bio posljedica dugotrajne neaktivnosti organa vlasti i drugostepenog organa, a ne isključivo posljedica procesne strategije pojedinih podnosilaca zahtjeva“, tvrdi Radulović.
„Posljedica ovog rješenja može biti dodatno slabljenje efikasnosti sistema pristupa informacijama, jer organ koji ne postupi po zahtjevu više neće snositi ni finansijske posljedice u vidu troškova postupka zbog svoje pasivnosti“, dodao je on.
