Iako je Vlada Crne Gore usvojila 24 odluke o uvođenju međunarodnih restriktivnih mjera javnost nema podatke o njihovim efektima, dok mehanizam nacionalnih sankcija još nije korišćen.
Iako je novi Zakon o restriktivnim mjerama proširio mogućnosti za uvođenje i sprovođenje sankcija, njihov stvarni učinak u praksi je teško provjeriti.
Analiza zvaničnih državnih dokumenata pokazala je da izvještaji o sprovođenju međunarodnih sankcija nijesu dostupni javnosti kao i da Vlada Crne Gore nije koristila zakonsku mogućnost uvođenja nacionalnih sankcija.
Skupština Crne Gore je u decembru 2024. godine donijela Zakon o restriktivnim mjerama, kojim su uređene obaveze državnih organa prilikom sprovođenja međunarodnih sankcija. Tim zakonom je omogućeno da se, osim međunarodnih sankcija, na osnovu odluke Vlade primjenjuju i nacionalne restriktivne mjere.
Advokat Veselin Radulović ističe da Vlada još nije koristila zakonsku mogućnost uvođenja nacionalnih sankcija, već je zakon primjenjivala isključivo radi sprovođenja restriktivnih mjera Evropske unije (EU). Radulović pojašnjava da je zakon donijet radi punog usklađivanja Crne Gore sa sankcionom politikom EU i stvaranja pravnog okvira za efikasno sprovođenje međunarodnih restriktivnih mjera.
“Nacionalni mehanizam restriktivnih mjera zasad ima samo potencijalni, ali ne i praktični značaj. To je instrument koji Vlada u praksi još nije aktivirala. To je zanimljivo jer pokazuje da zakon uvodi vrlo širok mehanizam nacionalnih sankcija, ali se u praksi koristi gotovo isključivo za međunarodne sankcije”, kazao je Radulović BIRN-u.
Do donošenja novog zakona sankciona politika u Crnoj Gori bila je regulisana Zakonom o međunarodnim restriktivnim mjerama, prema kojem su sankcije primjenjivane na osnovu odluka EU, rezolucija Savjeta bezbjednosti Ujedinjenih nacija (UN) i odluka međunarodnih organizacija čija je Crna Gora članica.
Nakon donošenja novog zakona 2024. godine Vlada Crne Gore je usvojila 24 odluke o međunarodnim restriktivnim mjerama prema državama i pojedincima. Sankcije su podrazumijevale zabranu ulaska u Crnu Goru, zamrzavanje imovine, zabranu raspolaganja sredstvima, finansijska ograničenja i trgovinske restrikcije.
Najveći broj odluka odnosio se na produženje sankcija koje je u martu 2022. godine EU uvela Rusiji zbog invazije na Ukrajinu. Restriktivne mjere uvođene su i zbog pružanja vojne podrške Rusiji, kršenja ljudskih prava, širenja i upotrebe hemijskog oružja i odgovornosti za ozbiljne sajber napade.
Prema zvaničnim podacima, Crna Gora trenutno primjenjuje međunarodne restriktivne mjere protiv Rusije, Bjelorusije, Irana, Sudana i Nikaragve, kao i protiv pojedinaca i subjekata u Moldaviji i Gvatemali. Tokom 2025. godine ukinute su pojedine mjere prema Siriji, Gvatemali i Gvineji, nakon odluka EU i Savjeta bezbjednosti UN-a.
Nema izvještaja o sprovođenju sankcija
Crna Gora se u martu 2022. godine pridružila sankcijama koje je EU uvela Rusiji. Vlada je u aprilu iste godine, nakon više odlaganja, zvanično potvrdila odluku o njihovoj primjeni.
Sankcijama je predviđeno zamrzavanje imovine ruskih državljana i kompanija sa liste EU, kao i obustava transakcija sa Centralnom bankom Rusije. Zabranjeni su ruski preleti kroz vazdušni prostor Crne Gore i pristup aerodromima, dok je za 7 ruskih banaka uvedena zabrana korišćenja sistema SWIFT. Zabranjeno je i emitovanje ruskih državnih medija.
Nakon uvođenja sankcija, tadašnji ministar unutrašnjih poslova Filip Adžić kazao je u junu 2022. godine da je Uprava za nekretnine donijela rješenja kojima je ograničeno raspolaganje imovinom 34 ruska državljanina kojima su uvedene sankcije EU.
Iz Uprave za nekretnine su, međutim, u novembru 2023. godine saopštili da je blokirana imovina samo jednog ruskog državljanina, dok je za preostala 33 naknadno utvrđeno da se ne nalaze pod sankcijama EU.
Predavač na Fakultetu političkih nauka u Podgorici i stručnjak za međunarodne odnose Mladen Grgić tvrdi da je teško procijeniti stvarni efekat ekonomskih sankcija.
„Crna Gora je formalno preuzela i uvela evropske restriktivne mjere, ali je teško procijeniti njihov stvarni efekat. Do sada nije bilo javno poznatih slučajeva značajnijeg zamrzavanja imovine, a s druge strane imali smo i primjere pogrešne identifikacije lica zbog podudaranja imena sa osobama koje se nalaze na sankcionim listama. Neki od tih slučajeva završili su i pred sudovima”, kazao je Grgić BIRN-u.
“To ukazuje na problem ograničenih kapaciteta države da prati složene finansijske strukture, međunarodne tokove kapitala i prikrivene vlasničke odnose. I to nije vezano samo za sankcije, niti je iznenađenje s obzirom na naše tehnološke i ljudske kapacitete.”
Prema zvaničnim podacima Uprave za nekretnine, u Crnoj Gori je blokirana samo imovina bivšeg premijera samoproglašene Narodne Republike Lugansk Marata Baširova, koji posjeduje stan u budvanskom naselju Bečići.
Prošlog septembra istraživanje BIRN-a pokazalo je da crnogorske vlasti u praksi teško dokazuju povezanost sankcionisanih ruskih državljana sa imovinom koju posjeduju u Crnoj Gori.
Dnevni list Vijesti objavio je i da je u Boki kotorskoj nesmetano boravio brod „TS Shtandart“, koji se nalazi na listi sankcionisanih ruskih plovila EU. Iz Ministarstva pomorstva su kasnije saopštili da nijesu imali informaciju da se brod nalazi na toj listi.
Iako su Zakonom o restriktivnim mjerama predviđeni izvještaji o sprovođenju sankcija, oni nijesu dostupni javnosti. Za izvještavanje o primjeni restriktivnih mjera nadležni su Ministarstvo vanjskih poslova i Ministarstvo unutrašnjih poslova.
Iz tih ministarstava nijesu odgovorili na pitanja BIRN-a o rezultatima primjene međunarodnih sankcija, niti su objasnili zbog čega se ne objavljuju izvještaji predviđeni zakonom.
Grgić smatra da bi periodično objavljivanje izvještaja učinilo čitav proces transparentnijim.
“To je praksa u mnogim državama i doprinosi povjerenju javnosti u čitav proces. Bilo bi korisno da postoji periodični izvještaj koji bi sadržao informacije o tome koje su restriktivne mjere preuzete, koliko je lica i pravnih subjekata njima obuhvaćeno, da li je bilo zamrzavanja imovine ili drugih mjera, kao i koje su institucije bile uključene u njihovo sprovođenje”, kazao je Grgić.
Nacionalne sankcije imaju nedostatke
Zakonom o restriktivnim mjerama predviđeno je da restriktivne mjere uvodi Vlada na predlog Ministarstva vanjskih poslova.
Kada je riječ o nacionalnim sankcijama, potrebno je pribaviti i mišljenje organa državne uprave nadležnog za oblast na koju se predložene restriktivne mjere odnose.
Biro za operativnu koordinaciju organa obavještajno-bezbjednosnog sektora predlaže označavanje lica i subjekata na nacionalnoj listi i procjenjuje zahtjeve za brisanje sa liste. Ministarstvo unutrašnjih poslova zaduženo je za donošenje rješenja, sprovođenje mjera zamrzavanja imovine i vođenje informacionog sistema.
Radulović ističe da Zakon o restriktivnim mjerama ima ozbiljne nedostatke, iako je njegov ključni cilj zaštita međunarodne bezbjednosti i borba protiv terorizma.
“Osnovni nedostaci su širok i neodređen standard 'osnova sumnje', zamrzavanje imovine bez sudske kontrole, mogućnost neograničenog trajanja mjera, slab procesni položaj označenog lica i skoro isključena odgovornost države za štetu. Dakle, problem nije u cilju, koji je legitiman, već u načinu njegovog ostvarivanja”, smatra Radulović.
Zakonom je predviđeno da se zamrzavanje imovine sprovede najkasnije 24 časa nakon odluke Vlade, bez prethodne najave i obavještavanja osobe na koju se mjera odnosi.
U članu 20 navodi se da država i nadležni organi nijesu odgovorni za štetu koja nastane primjenom restriktivnih mjera, osim ako se dokaže da je pričinjena namjerno ili krajnjom nepažnjom.
Članom 12 Zakona predviđeno je da se uvođenje sankcija može predložiti ako postoje osnovi sumnje da je neko lice pripadnik terorističke grupe ili da finansira terorizam.
Radulović upozorava da određene restriktivne mjere predstavljaju ozbiljno ograničenje prava garantovanih Evropskom konvencijom o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda, uključujući pravo na imovinu, pravo na pravično suđenje i pravo na djelotvoran pravni lijek.
“Zakonom se stvara mogućnost sankcionisanja prije nego se preduzme neka kažnjiva radnja - samo na osnovu procjene namjere. To znači da sankcije mogu biti uvedene bez utvrđene krivice i sprovedenog postupka, već na osnovu procjene namjere ili rizika. Prema praksi Evropskog suda za ljudska prava preventivne mjere jesu dozvoljene, ali moraju biti zasnovane na jasnim i provjerljivim činjenicama”, istakao je Radulović.
“Zamrzavanje sredstava sprovodi se na osnovu odluke Vlade i bez sudske odluke i kontrole... Novi zakon je, na određeni način, prešao iz instrumenta spoljne politike u instrument bezbjednosne politike i unutrašnje kontrole”, dodao je.
Iz Vlade nijesu odgovorili na pitanja BIRN-a o spornim odredbama Zakona o restriktivnim mjerama koje se odnose na nacionalne sankcije.
Grgić upozorava da se institucionalni kapaciteti ne razvijaju paralelno sa formalnim usklađivanjem sa evropskim pravilima.
“To stvara rizik da se čitav proces svede na deklarativnu podršku i preuzimanje obaveza, bez mogućnosti da se njihovi efekti jasno pokažu u praksi. Razvijanje kapaciteta u ovoj oblasti bi nam pomoglo i u sprečavanju ulaska sumnjivog novca u zemlju, ali i skrining stranih investicija, zato bi bilo dobro da radimo na finansijskoj pismenosti institucija”, smatra Grgić.
